Por Daniel Gutiérrez Ruvalcaba
Pocas confusiones han permanecido con tanta fuerza en el derecho constitucional mexicano, la creencia de que existe un “fuero federal” para delitos federales y un “fuero local” para delitos del orden común. Bajo esta lógica, suele afirmarse que un servidor público de competencia estatal, carece de protección constitucional frente a la persecución de delitos federales o, en sentido inverso, que el fuero federal únicamente despliega efectos respecto de ilícitos de competencia federal.
Sin embargo, una interpretación sistemática y funcional de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos demuestra que dicha afirmación carece de sustento jurídico.
La naturaleza del fuero nunca ha dependido del delito investigado, su fundamento responde a una finalidad distinta; proteger el adecuado funcionamiento de los órganos constitucionales del Estado frente a eventuales persecuciones penales que pudieran utilizarse como mecanismos de presión política o de alteración del equilibrio entre poderes.
Desde la teoría constitucional contemporánea,[1] el fuero es una institución que establece cierta categoría de servidores públicos a los cuales, antes de proceder penalmente en su contra, se requiere que la cámara de diputados emita lo que se conoce como declaratoria de procedencia, es decir que se levante el fuero. Debe resaltarse que no constituye una causa de exclusión del delito o un privilegio personal, se trata estrictamente de una inmunidad procesal temporal, cuya única consecuencia consiste en exigir un requisito previo para que pueda ejercerse válidamente la acción penal contra determinados servidores públicos mientras desempeñan el cargo, -juicio político o declaratoria de procedencia-.
Esta concepción encuentra su sustento en los artículos 108 y 111[2] de la Constitución Federal. El primero delimita quiénes son considerados servidores públicos para efectos de responsabilidades constitucionales, mientras que el segundo establece el procedimiento de declaración de procedencia, mecanismo mediante el cual puede retirarse la protección constitucional. De manera paralela, el artículo 116 constitucional[3] reconoce la autonomía de las entidades federativas para establecer en sus constituciones los mecanismos equivalentes respecto de los servidores públicos locales. Es precisamente este precepto el que explica la existencia de procedimientos locales de declaración de procedencia, sin que ello implique la creación de una institución jurídica distinta.
En consecuencia, la diferencia entre el denominado fuero federal y el fuero local no radica en la naturaleza del delito que se atribuye al servidor público, sino exclusivamente en dos elementos: el origen constitucional del cargo protegido y la autoridad competente para conocer del procedimiento de declaración de procedencia.
Como ejemplo, imaginemos el caso de que un diputado local es investigado por la probable comisión de un delito de competencia federal, la investigación corresponderá naturalmente a la Fiscalía General de la República; sin embargo, el hecho de que el ilícito sea federal no modifica la naturaleza de la inmunidad procesal derivada del cargo, lo único que cambia será la autoridad constitucionalmente competente para emitir la declaración de procedencia o el juicio político conforme al régimen previsto para ese cargo en la Constitución Federal y local correspondiente.
La situación opera exactamente en sentido inverso respecto de un diputado federal investigado por un delito del orden común. La competencia para investigar corresponderá a la fiscalía local competente; sin embargo, la necesidad de remover previamente la inmunidad procesal deriva exclusivamente del régimen constitucional del cargo federal y no del tipo penal atribuido.
Desde una perspectiva dogmática, el error proviene de confundir dos instituciones completamente distintas. La competencia penal responde al sistema federal de distribución de atribuciones diseñado por la Constitución, y por su parte, la inmunidad procesal responde a la protección institucional de determinados cargos públicos, esto porque son categorías jurídicas diferentes que operan sobre planos distintos y producen consecuencias igualmente distintas.
Ahora bien, debe señalarse que el fuero protege la función pública y no a la persona que temporalmente ocupa el cargo. No representa un privilegio individual ni una exención de responsabilidad penal, constituye una garantía institucional destinada a preservar la independencia de los órganos del Estado frente a posibles interferencias derivadas del ejercicio del poder punitivo. [4]
Precisamente por ello, una vez concluido el encargo desaparece la protección procesal y el servidor público queda sujeto al régimen ordinario de responsabilidad penal, sin que el fuero produzca efectos permanentes ni extinga la posibilidad de investigar o sancionar los hechos.
Luego, debe resaltarse que la Constitución mexicana no distingue entre un fuero federal para delitos federales y un fuero local para delitos del orden común, esa clasificación simplemente no existe dentro del sistema constitucional mexicano. Todo lo demás —la competencia para investigar, la competencia para juzgar y la aplicación del derecho penal sustantivo— se determina conforme a las reglas ordinarias de distribución competencial previstas en la propia Constitución.
En consecuencia, desde una interpretación sistemática y funcional de los artículos 21, 73, 104, 108, 111, 116 y 124 de la Constitución Federal, así como en la interpretación desarrollada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puede sostenerse que el denominado “fuero federal” y el “fuero local” no constituyen instituciones distintas desde su naturaleza jurídica. Ambos comparten exactamente la misma esencia constitucional: son inmunidades procesales temporales cuyo objeto consiste en proteger el adecuado funcionamiento de las instituciones democráticas. La única diferencia jurídicamente relevante radica en identificar qué órgano constitucional tiene la atribución de retirar esa protección mediante la declaración de procedencia o su sanción a través de juicio político, no en la naturaleza federal o local del delito cuya investigación se pretende iniciar.
[1] Véase Arturo Fernando Zaldívar Lelo de Larrea.
[2] Artículo 111. Para proceder penalmente contra las y los diputados y las y los senadores al Congreso de la Unión, las y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las y los magistrados del Tribunal Electoral, las y los Magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial, las y los integrantes del Pleno del órgano de administración judicial, las y los secretarios de Despacho, la o el Fiscal General de la República, así como la o el consejero Presidente y las consejerías electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra la persona inculpada.
[3] Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos…
[4] Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVIII, página 327.
